Các vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp

Vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp 1946

Hiến pháp 1946 được Quốc hội thông qua ngày 9/11/1946, bao gồm 70 Điều và 7 Chương. Bản Hiến pháp này quy định về bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước, quyền lợi và nghĩa vụ của công dân. Về đất đai, Hiến pháp này không có quy định riêng, mà chỉ có quy định chung về "Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm" tại Điều 12. Quy định như vậy có thể hiểu tài sản bao gồm cả tài sản cá nhân (Personal Property) và tài sản BĐS (Real Property).

Vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp 1959

Điều 11 Hiến pháp 1959 quy định "Ở nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất (trong đó có đất đai) hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu cá thể của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu cá thể của nhà tư sản dân tộc.

Điều 12 quy định "Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu của toàn dân".

Từ 2 Điều nói trên, có thể suy ra trong giai đoạn xây dựng Xã hội chủ nghĩa ở Miền Bắc và đấu tranh thống nhất đất nước, Hiến pháp vẫn thừa nhận: (1) có 4 hình thức sở hữu đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân của người lao động riêng lẻ, và sở hữu tư nhân của tư sản dân tộc), chỉ có đất hoang thuộc sở hữu toàn dân; (2) khái niệm "của Nhà nước là thuộc sở hữu toàn dân" được xác lập, nói cách khác là sở hữu nhà nước (State's Ownership) được hiểu là đồng nhất với sở hữu toàn dân (Public Ownership). Các Điều tiếp theo đã khẳng định kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo, Nhà nước đặc biệt khuyến khích chế độ sở hữu tập thể, và Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu đất đai của nông dân cá thể và của các nhà tư sản dân tộc (các Điều từ 13 đến 16).

Điều 20 quy định chung về "chuyển dịch đất đai bắt buộc với nội dung "Chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua, hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn, trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định". Về giao dịch đất đai tự nguyện, Hiến pháp này mới quy định về quyền thừa kế tại Điều 19, và chưa có quy định về các hình thức giao dịch khác. Điều này cho thấy, mặc dù quyền sở hữu tư nhân về đất đai được xác lập, nhưng lại chưa có quy định cụ thể về quyền giao dịch. Vì vậy, giai đoạn này vẫn chỉ có hình thức chuyển dịch đất đai bắt buộc.

Trên thực tế, đến năm 1959, hầu hết nông dân ta đã tham gia các hợp tác xã nông nghiệp, các lao động riêng lẻ khác cũng tham gia các hợp tác xã mua bán, tín dụng, dịch vụ, tiểu công nghiệp, thủ công nghiệp… Số lao động riêng lẻ còn lại không đáng kể.

Vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp 1980

Hiến pháp 1980 được coi như một dấu mốc quan trọng của cách mạng Việt Nam. Đây là Hiến Pháp của một Việt Nam thống nhất, tiến thẳng lên xã hội chủ nghĩa. Yếu tố cần nói tới là Việt Nam lúc này đã thay đổi tên quốc gia từ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thành Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thay đổi tên Đảng lãnh đạo từ Đảng Lao động Việt Nam thành Đảng Cộng sản Việt Nam. Từ những điều này đã dẫn tới những điều chỉnh đáng kể về cấu trúc của bộ máy nhà nước phù hợp với thể chế Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa gắn với mô hình kinh tế Nhà nước chỉ huy tập trung, lấy trọng tâm là kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể.

Điều 19 của Hiến pháp này quy định "đất đai là của nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân", trong đó có ý xác định tính đồng nhất giữa sở hữu nhà nước và sở hữu toàn dân. Tiếp tục, Điều 20 quy định: (1) Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm đảm bảo đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm; (2) những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình (Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của tổ chức và cá nhân đang sử dụng, đồng thời đảm bảo quyền hưởng lợi từ kết quả sử dụng đất); (3) không được tự ý chuyển đất nông, lâm nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác nếu không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép.

Những quy định về đất đai của Hiến pháp 1980 có tác động mang tính quyết định đối Luật Đất đai đầu tiên ban hành năm 1987.

Trên thực tế, khi Hiến pháp 1980 được ban hành cũng là lúc nền kinh tế Việt Nam phải đối mặt với những thách thức cực kỳ lớn sau giai đoạn chiến tranh rất dài và đất nước phải tự chèo chống với các thách thức này. Vào năm 1986, Đại hội đại biểu Đảng toàn quốc khóa VI đã quyết định Đổi Mới. Vào năm 1991, Đại hội đại biểu Đảng toàn quốc khóa VII đã quyết định áp dụng cơ chế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa và thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tất cả những định hướng chuyển đổi mô hình kinh tế như vậy làm cho Hiến pháp 1980 không còn phù hợp với mô hình kinh tế mới đã được các Đại hội đại biểu Đảng toàn quốc xác định.

Vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp 1992

Hiến pháp 1992 được xây dựng dựa trên mục tiêu tạo khung pháp luật chung cho quá trình Đổi Mới đất nước, nhưng vẫn phải bảo đảm những yếu tố cơ bản để xác lập định hướng Xã hội chủ nghĩa. Hiến pháp này được sửa đổi, bổ sung năm 2001 tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khóa 10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992.

Nguyên tắc đất đai là của Nhà nước và thuộc sở hữu toàn dân (Điều 17) được giữ nguyên như Hiến pháp 1980. Tiếp theo, Điều 18 quy định: (1) Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả; (2) Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài; (3) tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được nhà nước giao theo quy định của pháp luật.

Như vậy, giao dịch chuyển quyền sử dụng đất đã được quy định trong Hiến pháp. Hiến pháp 1992 có tác động nhưng không thể hiện đầy đủ trong quá trình xây dựng Luật Đất đai 1993, Luật này mới cho hộ gia đình, cá nhân thực hiện 5 quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp đối với quyền sử dụng đất, nhưng vẫn chưa cho các tổ chức kinh tế thực hiện quyền chuyển nhượng và nhận chuyển nhượng. Cho tới Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 mới xác lập các quyền giao dịch về đất đai của các tổ chức kinh tế. Đổi mới pháp luật đất đai là như vậy nhưng vẫn chưa xác lập được hành lang pháp lý cho chuyển dịch đất đai tự nguyện.

Phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc cũng được quy định tại Hiến pháp 1992 với nội dung "trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường" (Điều 23). Quy định như vậy còn chưa làm rõ quyền lực của Nhà nước trong chuyển dịch đất đai bắt buộc là trưng dụng hay trưng mua, và tại sao Hiến pháp không sử dụng khái niệm "Nhà nước thu hồi đất" mà pháp luật đất đai lại sử dụng. Mặt khác, tài sản ở đây có bao gồm giá trị quyền sử dụng đất hay chỉ là tài sản đầu tư gắn liền với đất. Các quy định chi tiết phải chờ các quy định cụ thể trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành, mặc dù cũng đã thể hiện nhiều yếu tố thiếu đồng bộ.

Sau Luật Đất đai 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai vào năm 1998 và năm 2001, trong đó bước sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 đã tạo một bước đi mang tính quyết định để tạo khung pháp luật cơ sở cho chuyển dịch đất đai, kể cả bắt buộc và tự nguyện. Tuy nhiên, các quy định sửa đổi, bổ sung này chưa hướng trực tiếp vào khung pháp luật chuyển dịch đất đai, nên chưa tạo được những thay đổi trên thực tế.

Năm 2001, Quốc hội khóa 10 đã quyết định sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001. Việc sửa đổi, bổ sung này tập trung vào 3 khu vực cần thay đổi với việc điều chỉnh bao gồm: (1) hoàn thiện mô hình thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với vai trò của các thành phần kinh tế; (2) xác định đầy đủ hơn đường lối phát triển của hạ tầng văn hóa, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ; (3) hoàn chỉnh bộ máy nhà nước và hệ thống quản lý nhà nước.

Hiến pháp 1992 và Hiến pháp đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 được coi là nền tảng pháp lý để xây dựng Luật Đất đai 2003, phù hợp với mô hình thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Vấn đề đất đai được đề cập trong Hiến pháp 2013

Hiến pháp 2013 có 2 Điều quy định riêng cho đất đai, được coi như cơ sở pháp lý để xây dựng Luật Đất đai 2013, cụ thể là Điều 53 và Điều 54. Điều 53 có sửa lại quan niệm cũ "toàn bộ đất đai là của Nhà nước, thuộc sở hữu toàn dân" trở thành cách tiếp cận mới "đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý".

Sự thực, đây là cách dùng từ cho hợp lý hơn để tránh đi quy định về phương thức toàn dân thực hiện quyền sở hữu như thế nào, đồng thời cũng đạt được quy định rằng quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước là người đại diện cho toàn dân thực hiện quyền quyết định của chủ sở hữu.

Điều 54 là một loạt các quyền của Nhà nước và của người sử dụng đất đối với đất đai, có liên quan trực tiếp đến chuyển dịch đất đai. Khoản 1 Điều này quy định khái quát về vai trò của đất đai và quản lý đất đai, cụ thể là "Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật".

Tại một số Hiến pháp trước đây có quy định về sử dụng công cụ quy hoạch để quản lý đất đai, nhưng tại Hiến pháp 2013 chỉ quy định một công cụ pháp luật được sử dụng để quản lý đất đai. Điều này cũng dễ hiểu vì quy hoạch cũng được quy định trong nội dung của pháp luật đất đai.

Khoản 2 Điều 54 quy định "Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ". Khoản này đã quy định được mạch lạc hơn những quy định tại các Hiến pháp trước đây. Trước hết, quyền sử dụng đất không chỉ được xác lập thông qua hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất, mà còn được công nhận thông qua hình thức Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất phù hợp pháp luật. Thứ nữa, quyền chuyển quyền sử dụng đất đã được hiến định và các quyền khác được trao cho các luật khác có liên quan quy định. Các quy định tại Khoản 2 này là cơ sở pháp lý để tạo cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện.

Khoản 3 Điều 54 là quy định cơ sở để xây dựng khung pháp luật cho chuyển dịch đất đai bắt buộc với nội dung "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật".

Tất nhiên, quy định khái quát như vậy cũng chưa tạo được nội hàm cụ thể của các trường hợp được áp dụng phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc. Vì vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về "tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao" (sau đây gọi tắt là Nghị quyết 18-NQ/TW) có yêu cầu "Quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Điều này có nghĩa là Luật Đất đai 2013 chưa cụ thể hóa được quy định chung về chuyển dịch đất đai bắt buộc tại Hiến pháp 2013.

Khoản 4 Điều 54 là quy định về cơ chế "trưng dụng đất" với nội dung "Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai". Đây không phải là phương thức chuyển dịch đất đai để đầu tư phát triển, mà chỉ là bắt buộc thay đổi chủ sử dụng đất, mục đích sử dụng đất có thời hạn trong các trường hợp bất khả kháng.

Nhận xét chung, các quy định cơ sở về khung pháp luật ở dạng hiến định đối với chuyển dịch đất đai tại Hiến pháp 2013 là khá minh bạch, cụ thể, đồng bộ, nhưng việc xây dựng Luật Đất đai 2013 dựa trên Hiến pháp 2013 còn rất nhiều bất cập.