Làm gì để có được giá đất theo nguyên tắc thị trường?

Sáng 9/6/2023, tại Kỳ họp thứ 5 của Quốc hội, các đại biểu thảo luận ở tổ về dự án Luật Đất đai (sửa đổi). Tuy nhiên, nhận định chung của các đại biểu là một số vấn đề cần tiếp tục quan tâm xử lý trong dự thảo Luật, trong đó có việc phải làm rõ hơn các quy định về tài chính đất đai, đặc biệt là định giá đất. Phóng viên Công dân và Khuyến học đã có cuộc trao đổi xung quanh nội dung này với Giáo sư, Tiến sĩ Khoa học (GS.TSKH) Đặng Hùng Võ – chuyên gia đầu ngành về lĩnh vực đất đai.

Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) không thể hiện được cách làm gì để có "giá đất theo nguyên tắc thị trường"

Công dân và Khuyến học: Thưa Giáo sư. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vừa được thảo luận tổ tại Kỳ họp thứ 5 của Quốc hội, tuy nhiên, một nội dung quan trọng lại không được quy định rõ trong dự thảo luật lần này – đó là phương pháp xác định giá đất. Vậy ý kiến của Giáo sư?

GS.TSKH Đặng Hùng Võ: Đúng vậy, câu chuyện Nhà nước quy định và quyết định giá đất phù hợp với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất phổ biến trên thị trường đã được đặt ra như một cải cách về tài chính đất đai từ khi xây dựng Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX. Nội dung của nghị quyết này tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và quá trình dự thảo Luật Đất đai 2003. Như vậy, việc quan trọng này đã được đặt ra từ cách đây đã 20 năm.

Sở dĩ tôi muốn dùng thuật ngữ "cải cách" vì trong thời kỳ bao cấp thì đất đai không có giá trị và giá cả. Luật Đất đai 1993, chúng ta tiến thêm được một bước là quy định đất đai có giá cả, nhưng do Nhà nước quy định. Thực trạng lúc đó là giá đất do Nhà nước quy định thấp hơn thị trường rất nhiều.

Khi chuẩn bị Nghị quyết 26-NQ/TW và Luật Đất đai 2003, một quyết tâm rất cao là Nhà nước phải thừa nhận giá đất tiêu chuẩn là giá đất được hình thành từ các giao dịch trên thị trường. Từ đó, sự quản lý của Nhà nước là sự quyết định giá đất ngang giá thị trường, cao hơn hay thấp hơn, tùy thuộc vào chính sách điều tiết để phát triển kinh tế. Cho đến nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật vẫn là giá đất do Nhà nước quy định và quyết định phải ngang giá đất giao dịch phổ biến trên thị trường.

Kể từ 2003 cho đến nay, giá đất của Nhà nước có cao dần lên chút ít, nhưng vẫn thấp hơn giá thị trường rất nhiều, tại thời điểm hiện nay cũng chỉ bằng khoảng 40% giá đất thị trường. Tại đây, có thể đặt ra câu hỏi: vì sao mục tiêu của Đảng và Nhà nước thống nhất cao đến như vậy, nhưng suốt 20 năm qua mà chưa vượt qua nổi?.

Điều có thể thấy rất rõ theo suy luận tìm câu trả lời cho câu hỏi "lợi ích thuộc về ai?". Lợi ích ở đây được tạo thành từ chênh lệch giá đất của Nhà nước so với giá thị trường. Chắc chắn, người dân và toàn dân không được gì từ lợi ích này, Nhà nước cũng không được gì, câu trả lời thuộc về những nhà đầu tư dự án bất động sản và các cán bộ nhà nước có thẩm quyền.

Nhiều nhà đầu tư bất động sản lại cho rằng giá đất có thấp mới thu hút được đầu tư để có những thành phố to đẹp như ngày nay. Một số học giả lại lý luận rằng giá đất lúc cao, lúc thấp thì làm gì có giá thị trường. Sự thực, đã là giá trị thị trường thì không phải là đại lượng cố định mà là một đại lượng ngẫu nhiên; mớ rau, miếng thịt, cân gạo,... cũng vậy thôi. Còn việc Nhà nước hạ giá đất để thu hút đầu tư thì quy định rõ ràng rằng loại dự án nào thì được giảm tiền sử dụng đất bao nhiêu, đừng quy định "mập mờ" như bấy nay vẫn làm, bất công lắm, người dân và Nhà nước đều mất mát rất nhiều. 

Biện pháp "làm gì để biết được giá đất chuyển nhượng trên thị trường" thì đã có sách đầy đủ, thậm chí Ngân hàng Thế giới đã có nhiều nghiên cứu giúp Việt Nam. Tháng 9/2022, Ngân hàng Thế giới đã có Nghiên cứu "Lộ trình hiện đại hóa định giá đất đai và bất động sản tại Việt Nam" dài tới 79 trang A4, dạng chữ Times New Roman, cỡ chữ 14, đã gửi Bộ Tài nguyên và Môi trường vào tháng 6/2023 sau khi lấy ý kiến của nhiều chuyên gia trong và ngoài nước. Đây là báo cáo rất khoa học về lý luận, khả thi về thực tiễn và phù hợp về hoàn cảnh. Báo cáo này còn giúp cho ta quy định những nguyên tắc định giá trong Luật Đất đai, các khung triển khai trong một Nghị định của Chính phủ và một lộ trình triển khai phù hợp thông qua các Thông tư cấp Bộ. 

Trên thực tế, có gì đó vẫn vướng víu trong chia sẻ hợp lý lợi ích sinh ra từ khoảng cách giữa giá trị đất đai tính theo giá nhà nước và giá thị trường. Có một luồng vận động chính sách theo hướng giá nhà nước phải phù hợp thị trường, nhưng cũng có một lưồng khác muốn trì hoãn việc nâng cao giá nhà nước lên ngang mức thị trường. Về lâu dài, chúng ta phải tìm khung pháp lý để giá đất thị trường nổi lên trên các hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất. Hiện nay, giá ghi trên hợp đồng còn thấp ngang giá của Nhà nước. Bảng giá đất của Nhà nước quá thấp nên mới sinh ra cơ sự này. Vậy trước mắt hãy khảo sát giá đất trên thị trường để nâng bảng giá đất lên cao là xong. Một bà bán nước ở đầu đường cũng nói được vanh vách giá đất ở đây ra sao, ai vừa bán cho ai thửa đất nào với giá bao nhiêu.  

Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao, đã xác định một lần nữa: "Có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường, quy định chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan có nhiệm vụ xác định giá đất".

Thế nhưng, Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) mà Chính phủ trình lên Quốc hội vào kỳ họp thứ 5 vừa qua vẫn chưa luật hóa được nhiều yêu cầu này của Nghị quyết 18-NQ/TW. Các điều luật vẫn thiếu minh bạch, định giá đất vẫn thiếu độc lập, thiếu khách quan, không thể hiện được cách làm gì để có "giá đất theo nguyên tắc thị trường".         

Công dân và Khuyến học: Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cho rằng, ngay trong dự thảo Luật phải quy định các nguyên tắc xác định giá đất và các phương pháp xác định giá đất để Quốc hội cho ý kiến, xem xét, quyết định thì sẽ tốt hơn việc chờ Luật Đất đai được ban hành xong Chính phủ mới đi nghiên cứu, xây dựng nghị định hướng dẫn chi tiết. Ý kiến của Giáo sư về nhận định của Chủ tịch Quốc hội?

GS.TSKH Đặng Hùng Võ: Sự thực, có quy định trong Luật hay không có quy định trong Luật là một việc, và quy định đúng hay chưa đúng là chuyện còn lớn hơn.

Điểm lại lịch sử hình thành các luật đất đai thì Luật Đất đai 2003 quy định các phương pháp định giá đất ngay trong văn bản luật. Luật Đất đai 2013 lại không quy định mà giao cho Chính phủ quy định vì phương pháp định giá là một lĩnh vực kỹ thuật, luôn phát triển, không nên quy định trong văn bản luật mang tính lâu dài hơn. Đến nay, những thảo luận cũ lại xuất hiện trở lại.

Có một thực tế cần nói thêm ở đây, theo Luật Đất đai 2013, Chính phủ quy định các phương pháp định giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất, trong đó có một phương pháp mang tính "sáng tạo" là phương pháp định giá cho các trường hợp cụ thể bằng cách nhân một hệ số do lãnh đạo cấp tỉnh quyết định với giá đất trên Bảng giá đất cũng do lãnh đạo cấp tỉnh quy định. Ngay cách diễn tả này đã cho thấy chúng ta rất cần tính độc lập và khách quan trong định giá một thửa đất, nhưng lại tính bằng tích của 2 đại lượng do chủ quan của người có thẩm quyền quyết định. Các "tiêu chuẩn định giá" trên khắp thế giới không có phương pháp định giá "oái oăm" như vậy, và các sách giáo khoa về định giá ở mọi cấp học cũng không có phương pháp định giá nào như vậy. Từ đây, có thể thấy giao cho Chính phủ quy định như vậy cũng không ổn.

Kể từ 2018, trong quá trình thảo luận về sửa đổi Luật Đất đai 2013, tôi đã đựa ra ý kiến là "Quốc hội nên giao cho Chính phủ quy định các phương pháp định giá đất vì đây là lĩnh vực có khả năng phát triển mạnh, sẽ có nhiều tiến bộ kỹ thuật cần tiếp thu, nhưng Chính phủ cũng không thể quy định tùy ý; Quốc hội cần quy định trong Luật rằng Chính phủ lựa chọn một số trong các phương pháp định giá đất thuộc tiêu chuẩn kỹ thuật quốc tế và quốc gia để quy định, sao cho phù hợp với hoàn cảnh áp dụng tại Việt Nam".  

Công dân và Khuyến học: Cũng có chuyên gia nói rằng, càng nhiều phương pháp xác định giá đất thì càng khó áp dụng, khó thực hiện cho địa phương…, thưa Giáo sư!

GS.TSKH Đặng Hùng Võ:  Hiện nay, người ta thường áp dụng 5 phương pháp định giá phổ biến để áp dụng vào các trường hợp khác nhau. Cũng có người cho rằng kết quả định giá của các phương pháp này phải thống nhất với nhau, cũng có người đưa ra chủ trương thống nhất các phương pháp định giá lại thành một phương pháp mang tính...vạn năng. Suy nghĩ như vậy đều không đúng. Mỗi phương pháp định giá đều có phạm vi áp dụng riêng và không thể thống nhất được. Điều này cũng có nghĩa là đòi hỏi các phương pháp định giá phải đưa ra kết quả giống nhau là sai lầm.

Nói là ta có 5 phương pháp định giá, nhưng lại chỉ có 2 nguyên tắc định giá: một là định giá theo so sánh giá thị trường của những thửa đất, bất động sản  đã tham gia chuyển nhượng thành công; và hai là định giá theo khả năng sinh lợi hàng năm của thửa đất, bất động sản đang định giá. Đây là nguyên tắc định giá theo địa tô.

Định giá theo giá trị thị trường thường được áp dụng để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; định giá theo địa tô hiện tại được sử dụng để tính thuế, phí về đất đai, bất động sản; định giá theo địa tô trong tương lai được sử dụng để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho các dự án đầu tư phát triển. Có vậy thôi!

Như vậy, khi pháp luật đã quy định về các phương pháp định giá, thì cơ quan quản lý định giá phải ban hành ngay hướng dẫn áp dụng các phương pháp này sao cho tỏ tường, minh bạch. Những suy nghĩ không đúng về phương pháp định giá có thể dẫn đến những "oan nghiệt" mang tính nghề nghiệp, và cũng là nơi tạo những cơ hội cho tham nhũng. 

Luật Đất đai nên quy định về nguyên tắc và phương pháp định giá đất

Công dân và Khuyến học: Vậy, nếu đưa phương pháp xác định giá đất vào dự án Luật, theo Giáo sư, nên đưa cụ thể như thế nào?

GS.TSKH Đặng Hùng Võ: Như tôi đã nói ở trên, Luật Đất đai nên quy định về nguyên tắc và phương pháp định giá đất. Đối với nguyên tắc định giá đất, cần xác định những yếu tố nào tác động vào giá đất. Từ trước tới nay, ta vẫn hay nói là định giá đất phụ thuộc vào mục đích sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất. Hiện nay, Nghị quyết 18-NQ/TW còn đặt vấn đề về quyền của người sử dụng đất được sử dụng không gian trên cao bao nhiêu và không gian dưới sâu bao nhiêu (quyền bề mặt), và có quyền đầu tư phát triển đất hay không (quyền phát triển)?

Bộ Luật Dân sự 2015 đã quy định là người sử dụng đất có quyền tài sản và quyền bề mặt, nhưng Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lại không có quy định gì tương ứng, vẫn là những quy định theo tư duy cũ. Trong cách tiếp cận mới, có thể quy định nguyên tắc định giá đất là dựa vào quyền tài sản, quyền bề mặt và quyền phát triển thuộc người sử dụng đất đến mức nào. Trên thị trường, người sử dụng đất có thể chỉ giao dịch từng phần của quyền tài sản, quyền bề mặt và quyền phát triển, thị trường sẽ sinh động hơn rất nhiều.

Đối với phương pháp định giá đất, Luật Đất đai sửa đổi cần quy định: "Giao Chính phủ quy định các phương pháp định giá đất được áp dụng tại Việt Nam, các phương pháp được quy định chỉ được lựa chọn trong số các phương pháp định giá đất trong Tiêu chuẩn định giá quốc tế và Tiêu chuẩn định giá quốc gia. Giao Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc áp dụng các phương pháp định giá đất do Chính phủ quy định".

Công dân và Khuyến học: Dự luật lần này bổ sung quy định về chuyển tiếp thực hiện theo hướng tiếp tục sử dụng bảng giá đất hiện hành đến hết ngày 31/12/2025 để các địa phương có đủ thời gian để xây dựng, ban hành bảng giá đất mới theo quy định mới của Luật Đất đai. Khi thảo luận, có đại biểu Quốc hội đề nghị nghiên cứu để có lộ trình thích hợp và có phương án quy định linh hoạt hơn trong trường hợp đến thời hạn vẫn chưa hoàn thành được việc xây dựng Bảng giá đất hằng năm do nguyên nhân khách quan. Giáo sư đánh giá về vấn đề này thế nào?

GS.TSKH Đặng Hùng Võ: Đúng là khi đọc về các điều khoản chuyển tiếp, tôi cũng thấy có quy định là vẫn tiếp tục dùng Bảng giá đất hiện hành cho tới hết năm 2025, và cũng đã có những đại biểu quốc hội đã có ý kiến là đến hết 2025 vẫn có thể có tỉnh/thành vẫn chưa chuẩn bị được Bảng giá đất theo quy định mới. Tôi có cảm giác hình như mọi người vẫn e ngại điều gì đó đối với bảng giá đất theo quy định mới, trong khi tôi không thấy rõ bảng giá đất theo quy định mới chẳng khác xưa là bao. Vẫn là các thành viên hội đồng thẩm định giá hầu hết là quan chức của địa phương quyết định, không có bóng dáng nào của các tiêu chí xác định kết quả thẩm định giá có phù hợp giá thị trường hay không.

Vậy thì điều e ngại ở đây là gì? Tôi có cảm giác hình như có gì đó liên quan đến giá đất thị trường cao hơn bảng giá của địa phương quá nhiều nên tạo ra ngữ cảnh "sợ bóng, sợ gió". Mọi phức tạp trong triển khai bảng giá đất mới cũng chỉ là tưởng tượng ra khó khăn. Trong khi đó, thời hạn còn để đưa nước ta trở thành nước công nghiệp chỉ là 7 năm nữa (2030), và trở thành nước công nghiệp phát triển có thu nhập cao chỉ là 22 năm nữa, chúng ta còn rất ít thời gian.

Nhìn dưới góc độ thực tiễn, giá đất ngang thị trường cũng chỉ có ý nghĩa ở các khu vực đô thị và vùng ven đô, không cần quan tâm tới định giá đất thuộc khu vực nông thôn. Vậy Luật Đất đai cần xây dựng quy trình rất cụ thể, mang tính khả thi cao để định giá đất khu vực đô thị được chính xác. Khi xây dựng quy trình định giá, cần tâm niệm những định hướng chính sách đã được xác định tại Nghị quyết 18-NQ/TW của Đảng, sao cho luật hóa thành công Nghị quyết này.    

Công dân và Khuyến học: Nếu không quy định rõ phương pháp xác định giá đất trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi) lần này, thì theo Giáo sư, việc thông qua Luật này liệu có khả thi?

GS.TSKH Đặng Hùng Võ: Tôi có hiểu sâu về định giá đất, cũng được Ngân hàng Thế giới hỏi ý kiến nhiều lần về sửa đổi pháp luật đất đai của Việt Nam vì sự phát triển bền vững thì phải làm gì? Và tôi cũng đã phát biểu nhiều lần tại các hội thảo. Theo tôi, để có một luật đất đai sửa đổi nhằm đạt mục tiêu đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp phát triển có thu nhập cao vào năm 2045, Luật Đất đai sửa đổi phải được thiết kế lại, loại bỏ những tư duy kiểu bao cấp còn rớt lại đang ẩn náu Luật Đất đai 2013.

Tôi đã đọc vài lần Báo cáo tiếp thu 12 triệu ý kiến nhân dân góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, rất nhiều chỗ viết rằng vì Luật đã thiết kế rồi nên ý kiến này không tiếp thu được. Tạo sao lại thế? "Không tiếp thu được" thì quả thật là rất buồn!

Để vận hành tốt chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong cơ chế thị trường, cần có quy định cụ thể về quyền tài sản, quyền bề mặt và quyền phát triển gắn với quyền sử dụng đất. Nghị quyết 18-NQ/TW chỉ nói một câu ngắn gọn nhưng rất quan trọng: "thương mại hóa quyền sử dụng đất". Nhưng thế nào là thương mại hóa, những quyền gì của người sử dụng đất cần được pháp luật công nhận mà không ảnh hưởng đến chế độ sở hữu toàn dân về đất đai..., thì chúng ta chưa làm được.

Theo tôi, thị trường bất động sản ách tắc lớn một phần là do những quy định của Luật Đất đai hiện hành không phù hợp với tiến trình vận động. Xét sâu hơn, những quy định này còn ảnh hưởng tới cả sự phát triển nền kinh tế đất nước. Muốn phát triển phải thiết kế lại Luật Đất đai, không thì vẫn như cũ, mọi mong đợi về thị trường bất động sản đều không thể đến được.  

Công dân và Khuyến học: Trân trọng cảm ơn Giáo sư!